一、《城市管理执法办法》出台背景

在国家贯彻实施依法治国方略的大背景下，全面推进依法行政、加快建设法治政府成为目前各级政府法制建设的主旋律。

伴随着社会主义和谐社会建设的不断深入，改善执法理念与方式，加强行政执法工作，打造一支政治坚定、纪律严明、业务精湛、严格执法、群众信赖的城管执法队伍，成为摆在全国城市管理综合行政执法面前的一道随着时代需要不断破解的重要课题。

（一）城市管理文件背景相关文件

1、2002年08月《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）

2、2004年03月《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）

3、2010年10月《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）

4、2015年12月《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》

（二） 城市管理现实背景

1、执法背景

《行政处罚法》第１６条和《行政强制法》第１７条第２款的规定，这两个条款只是授权性条款，城管综合行政执法的依据仍然是各单行法律法规，规定分散、条目众多，直接影响城管机关的职能定位。

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第６４条，仅从法理角度明确了综合行政执法机关的主体地位，而实践中直接赋予综合行政执法机关执法主体资格的是一些行政规范性文件。

《城市管理执法办法》出台以前，城管综合行政执法领域缺少专门性立法。

《办法》是我国第一部有关城市管理执法的部门规章。住建部相关负责人介绍，《办法》的出台，将为我国城市管理执法活动提供规范，为加强城市管理执法队伍建设提供保障，为地方推进开展城市管理执法体制改革提供指引。

2、部门、时间、宗旨、地位

2016年8月19日至9月18日，《城市管理执法办法（征求意见稿）》由住房和城乡建设部发布，向社会公开征求意见。

2017年3月30日，《城市管理执法办法》正式出台，自2017年5月1日起实施，填补了此前20余年城市管理执法规范的缺位。规范城市管理执法活动，提高执法和服务水平，维护城市管理秩序，保护执法相对人合法权益。

《办法》是由国务院部委制定的部门行政规章，在我国法律效力等级秩序中居于宪法、法律和国务院制定的法规之下。

3、法律地位

《城市管理执法办法》属于国务院部委制定的部门规章。

二、《城市管理执法办法》重点解读

（一）总则

规范城市管理执法工作，提高执法和服务水平，维护城市管理秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据行政处罚法、行政强制法等法律法规的规定。

《办法》第二条：本办法所称城市管理执法，是指城市管理执法主管部门在城市管理领域根据法律法规规章规定履行行政处罚、行政强制等行政执法职责的行为。

《办法》第四条：国务院住房城乡建设主管部门负责指导、监督、协调全国城市管理执法，体现了城市管理综合执法系统首次明确中央主管部门。各省、自治区人民政府住房城乡建设主管部门和城市、县人民政府住房城乡建设主管部门负责指导、监督、考核、协调本行政区域内城市管理执法。

城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，并同时具备与城市管理密切相关、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜等条件。

（二）执法范围

1、住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。（《办法》第八条）

2、明确同时具备“四集中”条件

第九条 需要集中行使的城市管理执法事项，应当同时具备下列条件：

（一）与城市管理密切相关；

（二）与群众生产生活密切相关、多头执法扰民问题突出；

（三）执法频率高、专业技术要求适宜；

（四）确实需要集中行使的。

3、执法事项要求

城市管理执法事项范围确定后，应当向社会公开。（《办法》第十条）

4、《城市管理执法办法》应用

《办法》作为部门规章，在城管执法范围上参照了《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，但《办法》写得比较概括，为地方城管立法留下空间。

虽然《办法》于5月1日起正式实施，但不意味着我市城管部门可以直接行使《办法》中规定的6个领域的行政处罚权，而应当以自治区人民政府的批复为准。

（三）执法主体

1、推行执法力量下沉，提高城市管理执法人员素质，规范协管人员行为。

2、《办法》第十四条：直辖市、设区的市城市管理执法推行市级执法或者区级执法。

市级执法即一级执法模式，区级执法即二级执法模式；首次明确城市管理执法可推行一级执法或二级执法。

2001年6月，由“南宁市市容环境卫生管理局”作为市人民政府行使城管综合执法公正的行政机关，实行一级执法体制。

2007年8月，将城市管理综合执法模式由市一级执法体制改为市和城区两级执法体制，把市属城区城管大队的人、财、物下放城区。

3、《办法》第十五条：市辖区人民政府城市管理执法主管部门可以向街道派出执法机构。直辖市、设区的市人民政府城市管理执法主管部门可以向市辖区或者街道派出执法机构。派出机构以设立该派出机构的城市管理执法主管部门的名义，在所辖区域范围内履行城市管理执法职责。

4、《办法》第十八条：城市管理执法主管部门可以配置城市管理执法协管人员，配合执法人员从事执法辅助事务。

5、《办法》规定城市管理执法人员应当持证上岗，城市管理执法主管部门可以配置城市管理执法协管人员，配合执法人员从事执法辅助事务，协管人员从事执法辅助事务产生的法律后果，由本级城市管理执法主管部门承担。协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事问询、做笔录等具体行政执法工作。

（四）执法保障

1、统一执法制式服装和标志标识，加强财政保障和执法装备配备，推进数字化城市管理平台的应用。

2、《办法》第二十一条：城市管理执法制式服装、标志标识应当全国统一，由国务院住房城乡建设主管部门制定式样和标准。

3、《城市管理执法制式服装和标志标识供应管理办法》

第四条 制式服装制作所需经费，由个人负担工料费的30%，其余70%由同级财政予以安排；装具制作所需经费由同级财政负担。

第六条 地方各级城市管理部门从事一线城市管理执法工作的在编在职人员，应当在执行公务时穿着统一制式服装和标志标识。

第二十二条 各级城市管理部门在不突破住房城乡建设部、财政部规定的供应标准前提下，可以探索实行按需申领的保障模式。

4、《城市管理执法办法》第二十二条：城市管理执法应当保障必要的工作经费。工作经费按规定已列入同级财政预算，城市管理执法主管部门不得以罚没收入作为经费来源。

5、《城市管理执法办法》第二十四条：城市管理执法需要实施鉴定、检验、检测的，城市管理执法主管部门可以开展鉴定、检验、检测，或者按照有关规定委托第三方实施。

6、《广西壮族自治区行政执法程序规定》第三十七条：行政执法机关处理违法案件应在立案之日起六十日内作出处理决定。重大、复杂的案件，经本机关负责人批准，可以延长三十日，需要继续延长的，报上一级行政主管机关批准。自治区人民政府所属行政执法机关，报自治区人民政府批准。

7、对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。

8、城市管理部门在查处矿产资源的案件时，对于矿产类型、价值的认定往往需要鉴定、检验、检测1-3个月，则矿产鉴定的时间不计算在执法时限内。

（五）执法规范

严格按照法定权限和程序开展执法活动，落实重大执法决定法制审核、执法全过程记录和执法公示等制度，对行政相对人优先采用教育、劝诫、疏导等方式予以纠正。

1、《办法》第二十七条 城市管理执法人员开展执法活动，可以依法采取以下措施：

（一）以勘验、拍照、录音、摄像等方式进行现场取证；

（二）在现场设置警示标志；

（三）询问案件当事人、证人等；

（四）查阅、调取、复制有关文件资料等;

（五）法律、法规规定的其他措施；

明确了综合行政执法人员可以依法采取进入相关场所实施现场检查、核实当事人的身份等相关信息的权利，明确了执法程序，保护城管执法的相关权利。

2、《办法》要求城市管理执法主管部门应当运用执法记录仪、视频监控等技术，实现执法活动全过程记录。（《办法》第二十八条）住房城乡建设部城市管理监督局《关于推行城市管理执法全过程记录工作的通知》（建督综函﹝2016﹞1号），决定在县级以上城市管理部门推行城市管理执法全过程记录工作。

3、《办法》第三十一条：城市管理执法主管部门应当确定法制审核机构，配备一定比例符合条件的法制审核人员，对重大执法决定在执法主体、管辖权限、执法程序、事实认定、法律适用等方面进行法制审核。

4、《办法》第三十三条：行政执法文书的送达，依照民事诉讼法等法律规定执行。当事人提供送达地址或者同意电子送达的，可以按照其提供的地址或者传真、电子邮件送达。采取直接、留置、邮寄、委托、转交等方式无法送达的，可以通过报纸、门户网站等方式公告送达。

5、目前我市在实际执法中，法院审核行政处罚案件时，只认定登报公告的方式，而网站公告则不属于有效的公告送达。

（六）协作与配合

严格建立健全城市管理协调机制、信息互通共享机制和案件移送报告制度，提高执法效能。

《办法》第三十五条：城市管理执法主管部门应当与有关部门建立行政执法信息互通共享机制，及时通报行政执法信息和相关行政管理信息。

（七）执法监督

严格建立投诉、举报等制度，严格法律责任。

1、《办法》第三十九条　城市管理执法主管部门违反本办法规定，有下列行为之一的，由上级城市管理执法主管部门或者有关部门责令改正，通报批评；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

（一）没有法定依据实施行政处罚的；

（二）违反法定程序实施行政处罚的；

（三）以罚款、没收违法所得作为经费来源的；

（四）使用、截留、损毁或者擅自处置查封、扣押物品的；

（五）其他违反法律法规和本办法规定的。

2、尽管出台《办法》是一个重大突破，依然存在不少问题：（1）《办法》法律位阶较低，实施过程中很有可能与地方性的法律法规或者政府规章存在冲突；（2）《办法》不能作为法律授权依据，仅能作为部门管理规范；（3）《办法》回避了城管执法人员的身份问题。

三、《城市管理执法办法》实践应用

《办法》的出台，为我国城市管理执法活动提供规范，为加强城市管理执法队伍建设提供保障，为地方推进开展城市管理执法体制改革提供指引。

（一）“强基础、转作风、树形象”专项行动

1、住建部：决定自2016年11月起，用1年时间，集中开展全国城市管理执法队伍“强基础、转作风、树形象”专项行动。以打造“政治坚定、作风优良、纪律严明、廉洁务实”的城市管理执法队伍为目标，以开展城市管理执法人员培训工作为载体，以推进权责清单等制度建设为基础，以改进城市管理执法方式为抓手，着力提高全国城市管理执法队伍的政治素质和业务水平，转变工作作风，树立崭新形象。

2、南宁市城管执法队伍：以“六抓、六提、六创”推动“六个体系”建设，树立南宁法治化城管、规范化城管、智慧型城管、服务型城管、和谐型城管、科技型城管新形象。

“六抓”：抓制度建设，创法治化城管，建设城管执法队伍制度体系；抓监督考评，创规范化城管，建设城管执法队伍监督体系；抓技术创新，创智慧化城管，建设城管执法队伍科技体系；抓培训教育，创学习型城管，建设城管执法队伍培训体系；抓宣传引导，创和谐型城管，建设城管执法队伍宣传体系；抓作风转变，创服务型城管，建设城管执法队伍服务体系。

（二）“四个做到”执法规范

一是做到穿着制式服装和佩戴标志标识；二是做到主动出示执法证件；三是做到坚持语言文明和举止规范；四是做到执法实行全过程记录。实现着装整齐、用语规范、举止文明、执法有力。

（三）执法全过程记录制度

执法全过程记录，是指在行政执法过程中，通过完成执法案卷制作，充分利用办案信息系统、执法记录设备、视频监控设施等手段，对日常巡查、调查取证、案卷制作、行政强制等行政执法活动全过程进行记录。

（四）721工作法

7——70%的问题用服务手段解决

2——20%的问题用管理手段解决

1——10%的问题用执法手段解决

坚持“疏堵结合、以疏为主”，突出服务为先，变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理。