为贯彻落实《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号）、《甘肃省人民政府办公厅<关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的实施方案>的通知》（甘政办发〔2021〕59号）和《白银市人民政府办公室关于印发〈白银市深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力实施方案〉的通知》（市政办发〔2021〕84号）精神，进一步深化白银区“证照分离”改革，激发市场主体发展活力，2021年10月19日，区政府办印发《白银市白银区人民政府关于印发白银区深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力实施方案的通知》（白政办发〔2021〕84号），以下简称《方案》，现解读如下。

一、《方案》出台背景

按照国务院、省政府、市政府要求，在全区范围内全面推行“证照分离”改革全覆盖，实施涉企经营许可事项全覆盖清单管理，按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等四种方式分类推进审批制度改革。通过采取有力改革举措，着力推进照后减证和简化审批，有效解决“准入不准营”问题，进一步激发市场主体发展活力。

二、《方案》主要内容

《方案》主要包括改革目标、主要任务、配套措施和工作要求四个方面内容。

（一）改革目标。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，落实国务院关于深化“证照分离”改革工作部署，从2022年1月1日起，凡是可通过数据共享获取的涉企经营信息，有关部门一律不得要求企业（含个体工商户、农民专业合作社，下同）提供。2022年底前，全面实现涉企证照电子化，力争建立简约高效、公正透明、宽进严管的行业准营规则，大幅提高市场主体办事的便利度和可预期性。

（二）主要任务。一是实行涉企经营许可事项清单管理，清单之外不得限制企业（含个体工商户、农民专业合作社，以下简称企业）进入相关行业或领域。二是分类推进审批制度改革，按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等4种方式推进。三是加强事中事后监管。明确监管职责，健全监管规则，实施分类监管，强化信用约束。

（三）配套措施。一是提升企业登记服务水平；二是推进行政审批服务标准化；三是健全涉企经营信息归集共享机制；四是推广电子证照归集运用。

（四）工作要求。从强化组织领导、强化工作落实、强化法治保障、强化宣传培训等方面对改革工作提出要求。

三、关键词解释

（一）“证照分离”。

“照”是指市场监管部门核发的营业执照，“证”是指各相关主管部门颁发的经营许可证件，“证”和“照”是企业进入市场的两把钥匙，营业执照功能为依法登记企业身份，许可证件功能为依法赋予企业经营资格。企业领取营业执照后，即可开展无需取得许可的经营活动。对于需要许可的经营活动，光拿到“照”还不够，还需要取得有关主管部门的许可证件方可从事经营活动。“证照分离” 就是针对与企业经营活动密切相关的许可事项，将赋予经营资格的“证”与登记企业身份的“照”分离开来，大力推进“照后减证”，持续简化行政审批手续，把更多精力从关注事前审批转到事中事后监管上来，着力破解“办照容易办证难”“准入不准营”问题。

（二）涉企经营许可事项。

涉企经营许可事项，是指与企业营业执照中的经营范围密切相关，企业不取得许可就不能进入特定行业或领域开展经营的行政许可事项。

（三）“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”。

谁审批、谁监管是指依法享有审批许可权的有关主管部门，对其实施的行政审批事项进行事中事后监管；谁主管、谁监管是指依法享有行政管理权的有关主管部门，对其主管事项进行事中事后监管。有关主管部门需对其主管行业承担起“一管到底”的监管职责。同时，对未取得许可证件擅自从事许可项目经营的违法行为，由有关主管部门依法予以制止和查处，法律法规另有规定的除外。对直接取消审批、审批改为备案的，以及本次“证照分离”改革前已取消审批或已改为备案的涉企经营许可事项，由原审批部门依法承担监管职责。

四、按照四种方式分类推进审批事项改革

（一）实施涉企经营许可事项全覆盖清单管理。

根据《中央层面设定的涉企经营许可事项改革清点》（2021年全国版）《甘肃省落实中央层面设定的涉企经营许可事项改革清单》（（2021全省版）《甘肃省地方层面设定的涉企经营许可事项改革清单》（2021全省版）《白银市落实中央、省层面设定的涉企经营许可事项改革清单》（2021全市版）涉企经营许可事项，按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务4种方式分类实施改革。清单之外一律不再限制企业进入相关行业开展经营。

（二）按照四种方式分类推进审批事项改革。

1.直接取消审批。在全区范围内将6项涉企经营许可事项直接取消审批。取消审批后，企业取得营业执照即可直接开展经营。各级主管部门不再开展审批、不再出具相关行政许可证。行政机关、企事业单位、行业组织等不得再要求企业提供有关行政许可证件。国家、省级层面改革政策和标准未正式发布的，要做好衔接工作，确保改革平稳过渡。

2.审批改为备案。在全区范围内将4项涉企经营许可事项审批改为备案。区级有关主管部门要将备案要求、办事指南、业务规范和流程向社会公布。审批改为备案后，原则上实行事后备案，企业取得营业执照即可开展经营；确需事前备案的，企业完成备案手续即可开展经营。企业按备案要求提交材料的，有关主管部门应当当场办理备案手续，不得作出不予备案的决定。备案方式原则上按照“多证合一”要求在企业登记注册环节一并办理，由市场监管部门通过甘肃省部门协同监管平台及时将备案信息推送至有关主管部门；确需到有关主管部门办理备案的，要简化备案要素，强化信息共享，方便企业办事。

3.实行告知承诺。在全区范围内将13项（落实中央事项清单12项、落实省级事项清单1项）涉企经营许可事项实行告知承诺。实行告知承诺后，各主管部门要制定公布《告知承诺书》示范文本，依法列出可量化可操作、不含兜底条款的经营许可条件，明确监管规则和违反承诺后果，一次性告知企业。对企业承诺后可以减省的审批材料，有关主管部门不得要求企业提供;对可在企业领证后补交的审批材料，实行容缺办理、限期补交（原则上企业经营前应当补齐材料）；对企业自愿作出承诺并按照要求提交材料的，要当场作出审批决定并向社会公示。

4.优化审批服务。在全区范围内对47项（落实中央层面设定的事项42项、落实省级层面设定事项5项）涉企经营许可事项优化审批服务。各部门要采取切实措施，按清单要求办理。对落实中央层级事项清单中调整审批层级的事项，区直有关部门要主动加强与上级主管部门对接，做好承接工作，要接得住、管得好，最大程度便利企业就近办理。对精简许可条件和审批材料的事项，各部门要加强信息共享，减轻企业办事负担。对优化审批流程的事项，要精简审批环节，压减审批时限。对设定了许可证件有效期限的事项，要取消或者延长许可证件有效期限，方便企业持续开展经营。对设定了许可数量限制的有关事项，要取消或者合理放宽数量限制并定期公布总量控制条件、企业存量、申请排序等情况，鼓励企业有序竞争。各部门要持续回应企业关切，积极探索进一步优化审批服务的创新举措。

（三）本次深化“证照分离”改革把创新和加强事中事后监管放在了更加突出的位置。

《方案》中将“创新和加强事中事后监管”单独作为一个部分，从明确监管职责、健全监管规则、强化协同监管及创新监管方式等方面提出了具体工作要求，特别强调“谁审批、谁监管、谁主管、谁监管”原则，坚持放管结合并重，进一步明确监管责任部门、强化监管协同、织密监管体系、提升监管效能，坚决杜绝“以批代管”“不批不管”问题，防止出现监管真空。对直接取消审批、审批改为备案的，由原审批行业主管部门依法承担监管职责。对实行告知承诺、优化审批服务的，由审批行业主管部门负责依法监管持证经营企业、查处无证经营行为。及时防范化解风险隐患，对涉及国家安全、公共安全、人民生命健康安全的事项落实监管全覆盖，坚决守住安全底线。

五、其他需要关注的事项

（一）如何理解《方案》关于“有关主管部门不得以企业登记的经营范围为由，限制其办理涉企经营许可事项或者其他政务服务事项”的规定。

改革前，一些涉企经营许可事项的主管部门，要求企业申办许可证件前，先去变更营业执照、增加涉及许可相应的经营范围，企业为此要跑两个部门。《方案》印发实施后，企业取得营业执照后即可直接去主管部门申办许可证件，主管部门不得以企业登记的经营范围为由，限制其办理相关许可证件。

（二）如何理解经营范围规范化登记。

改革前，申请人办理营业执照时需自行填报经营范围申请登记。改革后，实行经营范围规范化登记，申请人办理营业执照时从国家市场监管总局统一编制的规范目录中自由选择规范条目申请登记。经营范围规范目录将会根据新产业、新业态的发展及时调整更新。

规范目录中的经营范围分为两类，一类是“一般经营范围”，这些行业的企业领取营业执照后即可开展经营；另一类是“许可经营项目”（含前置许可经营项目和后置许可经营项目），企业进入这些行业开展经营，除领取营业执照外，还必须办理相关许可证件。若未取得相关许可证件就开展经营活动，属无证违法经营行为，有关主管部门将采取责令停止经营、没收违法所得、罚款等方式，依法予以查处。相关行政处罚信息将通过国家企业信用信息公示系统对外公示，并实施信用约束和部门联合惩戒，企业在银行借贷、政府采购、获得荣誉、资质审批等方面将受到限制。

企业登记注册时，自主在规范目录中选择经营范围。企业选择的经营范围属于“前置许可经营项目”的，凭相关许可证件办理登记注册；企业选择的经营范围属于“后置许可经营项目”的，市场监管部门告知企业需要办理的许可证件及许可审批部门，并及时将企业信息推送至有关主管部门；有关主管部门要及时接收推送信息，按规定及时向市场监管部门反馈许可证办理情况，并将有关企业纳入监管范围，杜绝监管空白。

（三）本次改革明确了部门协同监管的工作职责和实现手段。

市场监管部门履行“双告知”职责，明确告知企业需要办理的经营许可事项以及许可部门，及时将企业登记注册信息通过“甘肃省部门协同监管平台（白银）”实时推送至有关主管部门，有关部门通过“甘肃省部门协同监管平台”在1个工作日内认领信息，在行政审批后3个工作日内反馈行政许可信息。各部门事项的认领、接收、反馈情况将被定期通报。

通过“双告知”一方面明确了市场监管部门和有关主管部门在协同监管中的工作职责，防止出现以往企业在取得营业执照后，办理许可证之前无人监管的情况，消除监管盲区；另一方面是明确了部门协同监管的主要方式，对实现部门协同监管，形成监管合力，提供了有效路径。其中，“双告知”就是企业在办理营业执照时，如果申请的经营范围中涉及需取得许可证件方能从事经营的项目，市场监管部门需当场告知其哪些项目需要到哪个部门办理许可证件，以及未取得许可擅自从事许可项目将会产生哪些违法后果、受到哪些行政处罚，同时向涉及的市、区县有关主管部门告知该企业的登记注册信息，方便其将该企业纳入监管范围。“反馈”就是有关主管部门要将企业经营许可办理结果（准予办理或不予办理）反馈至“甘肃省部门协同监管平台（白银）”，以便做好后续监管。“双随机”就是在部门联合监管中，采用“双随机、一公开”的方式进行，统筹合并多个部门的检查事项，合理配置检查资源，从以往的“分散作战”向“集中作战”转变，减少对企业的检查次数。“双公示”就是将企业的登记注册、经营许可、备案、执法检查、行政处罚信息归集到甘肃省“互联网+监管”系统，实现甘肃省“互联网+监管”系统与甘肃省一体化在线政务平台、国家企业信用信息公示系统（甘肃）、信用中国（甘肃）、甘肃部门协同监管平台的数据共享，依法向社会公开。

文件链接：白银市白银区人民政府办公室 关于印发《白银区深化“证照分离”改革 进一步激发市场主体发展活力实施方案》的通知